Inovação na Saúde como Estratégia de Transformação e Geração de Valor

Health innovation as a strategy for transformation and value creation

Luiz Odorico Monteiro de Andrade

Pesquisador da Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz). Coordenador do LARIISA – Laboratório de Redes Integradas e Inteligentes de Sistemas de Saúde (Saúde Digital). Coordenador de Inovação, Produção e Empreendedorismo da Fiocruz Ceará. Professor da Faculdade de Medicina da Universidade Federal do Ceará (UFC), campus Sobral.

Resumo

A inovação em saúde deixou de ser um tema restrito ao laboratório ou à indústria farmacêutica e passou a ocupar o centro das estratégias nacionais de desenvolvimento, situando-se na intersecção entre as agendas sanitária, econômica e de soberania. Este ensaio sustenta que a inovação só se converte em transformação quando orientada por uma noção ampliada de valor, que inclui resultados em saúde relevantes para as pessoas, eficiência, equidade, sustentabilidade do sistema e fortalecimento das capacidades produtivas e tecnológicas nacionais. Revisito os principais referenciais teóricos — Schumpeter, sistemas nacionais de inovação, Complexo Econômico-Industrial da Saúde, Estado empreendedor e políticas orientadas por missões, cuidado baseado em valor, valor público e modelos de difusão — e comparo as estratégias de onze países: Estados Unidos, Reino Unido, Alemanha, França, Israel, Estônia, Coreia do Sul, China, Índia, Cuba e Brasil. A comparação permite identificar sete modelos de articulação entre sistema de saúde, base produtiva e inovação, bem como padrões transversais das experiências bem-sucedidas. Concluo com uma agenda estratégica em oito eixos para o Brasil, que dispõe de ativos singulares — o SUS, instituições públicas de ciência e produção e uma tradição intelectual própria — mas enfrenta desafios de continuidade, coordenação e escala.

Palavras-chave: Inovação em saúde; Complexo Econômico-Industrial da Saúde; Valor em saúde; Saúde digital; Sistemas de saúde comparados; Sistema Único de Saúde.

1. Introdução

1.1 Um setor sob pressão e em transformação

Os sistemas de saúde do mundo atravessam simultaneamente quatro transições. A transição demográfica acelera o envelhecimento populacional e aumenta a demanda por cuidados contínuos, coordenados e de longa duração. A transição epidemiológica consolida a predominância das doenças crônicas não transmissíveis, que coexistem — especialmente em países como o Brasil — com doenças infecciosas, negligenciadas e reemergentes, configurando uma tripla (ou quádrupla) carga de doença. A transição tecnológica introduz, em velocidade inédita, a genômica, as terapias avançadas, os biofármacos, a inteligência artificial, a telessaúde, os dispositivos conectados e os gêmeos digitais. E a transição climática reconfigura o perfil de riscos sanitários (ondas de calor, arboviroses, eventos extremos, insegurança alimentar) ao mesmo tempo em que exige que o próprio setor saúde reduza sua pegada ambiental (WHO, 2023).

Essas transições pressionam os custos. Tecnologias novas frequentemente chegam com preços elevados, e a incorporação acrítica tende a aumentar gastos sem necessariamente melhorar resultados. Ao mesmo tempo, a fragmentação do cuidado, a baixa integração de dados e os modelos de pagamento baseados em volume produzem desperdício, duplicidade e iatrogenia. A pergunta central deixa de ser "como incorporar mais tecnologia" e passa a ser "como inovar para gerar mais valor com os recursos disponíveis" (PORTER, 2010; EXPH, 2019).

1.2 A saúde como direito e como espaço de desenvolvimento

Há uma dualidade constitutiva no campo da saúde. Por um lado, ela é um direito social e um bem público, cuja provisão deve ser orientada por necessidades e não pela capacidade de pagamento. Por outro, é um dos maiores espaços econômicos do mundo contemporâneo: responde por parcela expressiva do PIB e do emprego formal nos países de renda média e alta, concentra uma fração muito relevante do investimento global em pesquisa e desenvolvimento e mobiliza cadeias industriais de alta complexidade (química fina, biotecnologia, eletrônica, materiais, tecnologia da informação).

A tradição brasileira do pensamento sanitário e da economia política da saúde — sintetizada no conceito de Complexo Econômico-Industrial da Saúde (CEIS) (GADELHA, 2003, 2022) — tem insistido que essas duas dimensões não são antagônicas. Um sistema universal como o SUS, pela escala de sua demanda, pode funcionar como alavanca de desenvolvimento produtivo e tecnológico; e uma base produtiva e inovadora nacional é condição para a sustentabilidade e a autonomia do sistema universal. Quando essa articulação falha, o sistema de saúde torna-se um grande importador de tecnologias, vulnerável a oscilações cambiais, a desabastecimentos e a decisões tomadas fora do país.

1.3 A lição da pandemia

A covid-19 funcionou como um experimento natural em escala planetária. Países com capacidade científica, produtiva e regulatória instalada desenvolveram, produziram e distribuíram vacinas e insumos com rapidez; países dependentes enfrentaram filas, "nacionalismo vacinal" e restrições de exportação. A experiência revelou também o potencial de modelos colaborativos (plataformas de mRNA, transferência de tecnologia, compras antecipadas, regulação adaptativa, telessaúde massiva) e recolocou a inovação em saúde no núcleo das políticas de segurança nacional, industrial e de relações exteriores (WHO, 2023).

No Brasil, instituições públicas como Fiocruz e Butantan demonstraram o valor de décadas de investimento em capacidade produtiva e em acordos de transferência de tecnologia. Ao mesmo tempo, a experiência expôs a dependência estrutural de insumos farmacêuticos ativos, equipamentos e componentes eletrônicos (GADELHA, 2022).

1.4 Da inovação como produto à inovação como estratégia

A literatura e a prática recentes deslocam o foco da inovação como artefato (um novo medicamento, um novo aplicativo) para a inovação como estratégia sistêmica: um processo deliberado, orientado por problemas e missões, que combina tecnologia, organização do cuidado, modelos de financiamento, regulação, dados, formação de pessoas e participação social (MAZZUCATO, 2018; WHO, 2023). Nessa perspectiva, a inovação é transformadora quando:

• responde a necessidades de saúde prioritárias da população, e não apenas a oportunidades de mercado;
• é avaliada pelo valor que gera (resultados, experiência, equidade, eficiência e sustentabilidade), e não apenas pela novidade;
• é difundida e sustentada em escala, o que exige capacidades organizacionais e institucionais, e não somente tecnológicas;
• fortalece capacidades nacionais e territoriais, contribuindo para o desenvolvimento econômico e a soberania sanitária.

1.5 Objetivos e estrutura do ensaio

Este ensaio tem três objetivos: (i) sistematizar os principais referenciais teóricos sobre inovação em saúde e geração de valor; (ii) comparar estratégias nacionais de inovação em saúde em países com sistemas e trajetórias distintas; e (iii) extrair lições e uma agenda para o Brasil. Na seção 2, revisito os principais referenciais; na seção 3, comparo experiências nacionais; na seção 4, discuto implicações para o Brasil; e, na seção 5, apresento as considerações finais.

2. Referenciais teóricos: inovação, sistemas e valor

2.1 O que é inovação e o que é inovação em saúde

A matriz conceitual da inovação remonta a Joseph Schumpeter (1997), para quem o desenvolvimento econômico é movido por "novas combinações" — novos produtos, processos, mercados, fontes de insumos e formas de organização — num processo de "destruição criadora". O Manual de Oslo, em sua 4ª edição (OECD; EUROSTAT, 2018), atualizou essa noção, definindo inovação como um produto ou processo novo ou melhorado que difere significativamente dos anteriores e que foi disponibilizado a usuários potenciais ou colocado em uso. A definição é deliberadamente ampla: a inovação não se restringe ao novo para o mundo, abrangendo também o novo para a organização.

No campo da saúde, a inovação assume formas específicas:

Quanto à intensidade, distinguem-se inovações incrementais (melhorias sucessivas), radicais (rupturas tecnológicas) e disruptivas — no sentido de Christensen, Bohmer e Kenagy (2000), aquelas que oferecem soluções mais simples, acessíveis e convenientes, inicialmente para segmentos mal atendidos, e que progressivamente deslocam modelos estabelecidos. A literatura sobre inovação frugal e inovação reversa (IMMELT; GOVINDARAJAN; TRIMBLE, 2009; GOVINDARAJAN; RAMAMURTI, 2013) mostra que soluções desenvolvidas em contextos de restrição de recursos — como as cirurgias oftalmológicas de alto volume do Aravind Eye Care, na Índia — podem gerar ganhos de valor relevantes também em países ricos.

Uma distinção crucial para este ensaio é que a inovação em saúde é, predominantemente, organizacional e sistêmica. Tecnologias só produzem valor quando incorporadas a processos de trabalho, fluxos de cuidado e arranjos institucionais capazes de absorvê-las. Muitas das inovações de maior impacto populacional na história — a atenção primária abrangente, os programas de imunização, a reidratação oral, os agentes comunitários de saúde — são inovações de baixa densidade tecnológica e alta densidade organizacional.

2.2 Sistemas de inovação: da tripla hélice ao Complexo Econômico-Industrial da Saúde

A partir dos anos 1980, Christopher Freeman e Bengt-Åke Lundvall, entre outros, desenvolveram a abordagem dos Sistemas Nacionais de Inovação (FREEMAN, 1995; LUNDVALL, 2010), segundo a qual a capacidade inovadora de um país depende da interação entre empresas, universidades, institutos de pesquisa, governo, sistema financeiro e marcos institucionais. A inovação é um fenômeno coletivo, cumulativo e dependente de trajetória (path dependence). No Brasil, a RedeSist (CASSIOLATO; LASTRES, 2005) aprofundou essa leitura com o conceito de arranjos e sistemas produtivos e inovativos locais, destacando a dimensão territorial.

O modelo da tripla hélice (ETZKOWITZ; LEYDESDORFF, 2000) enfatiza a interação dinâmica entre universidade, indústria e governo; suas extensões — quádrupla hélice (sociedade civil e usuários) e quíntupla hélice (ambiente natural) — são particularmente pertinentes para a saúde, onde pacientes, comunidades e o controle social são atores centrais.

Na saúde, a formulação mais influente no Brasil é a do Complexo Econômico-Industrial da Saúde (CEIS), desenvolvida por Carlos Gadelha e colaboradores a partir do início dos anos 2000 (GADELHA, 2003). O CEIS articula três subsistemas:

• Subsistema de base química e biotecnológica — fármacos, medicamentos, vacinas, hemoderivados, reagentes para diagnóstico;
• Subsistema de base mecânica, eletrônica e de materiais — equipamentos, dispositivos, órteses, próteses, materiais de consumo;
• Subsistema de serviços — hospitais, ambulatórios, serviços de diagnóstico e a própria rede de atenção, que organizam a demanda e são o espaço de uso e aprendizado.

A formulação mais recente incorpora explicitamente um quarto subsistema, de informação e conectividade (saúde digital), transversal aos demais (GADELHA, 2022). A tese central do CEIS é que o sistema de serviços — especialmente um sistema público universal — é o elo que confere direção à demanda por bens industriais e que, portanto, a política de saúde é também política industrial e tecnológica. O conceito sustentou instrumentos como as Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo (PDPs), o uso do poder de compra do Estado e, mais recentemente, a Estratégia Nacional para o Desenvolvimento do CEIS (BRASIL, 2023) e a Missão 2 da Nova Indústria Brasil (BRASIL, 2024).

2.3 O Estado empreendedor e as políticas orientadas por missões

Mariana Mazzucato (2013) demonstrou que grande parte das tecnologias radicais — da internet ao GPS e a muitos medicamentos inovadores — resultou de investimento público de alto risco, e não apenas de empreendedorismo privado. O Estado não apenas corrige "falhas de mercado": ele cria e molda mercados. Nos Estados Unidos, os Institutos Nacionais de Saúde (NIH) financiam a pesquisa básica que está na origem de parcela expressiva dos medicamentos aprovados.

Daí decorre a proposta de políticas orientadas por missões (mission-oriented policies) (MAZZUCATO, 2018): definir desafios sociais ambiciosos, mensuráveis e com prazo, que mobilizem múltiplos setores e atores e orientem o investimento público e privado. A saúde é um campo privilegiado para missões (erradicar uma doença, reduzir a dependência de insumos estratégicos, universalizar o diagnóstico precoce de um tipo de câncer). Mazzucato também presidiu o Conselho da OMS sobre a Economia da Saúde para Todos (2021–2023), cujas recomendações propõem reorientar a economia para valorizar a saúde como objetivo e não como custo, governar a inovação para o bem comum (inclusive com condicionalidades ao financiamento público, como acesso e preços) e fortalecer capacidades estatais (WHO, 2023).

Uma consequência dessa abordagem é a discussão sobre a distribuição de riscos e recompensas: se o setor público assume parte relevante do risco da inovação, deve participar dos benefícios — por meio de preços acessíveis, licenciamento, participação em royalties ou compromissos de acesso.

2.4 Valor em saúde: das métricas de resultado ao valor público

O conceito de valor ganhou centralidade a partir de Michael Porter e Elizabeth Teisberg (2004) e do artigo de Porter (2010), que definiu valor como resultados em saúde que importam para os pacientes divididos pelo custo para alcançá-los ao longo de todo o ciclo de cuidado. A agenda de cuidado baseado em valor (value-based health care) propõe organizar o cuidado em unidades integradas por condição clínica, medir resultados e custos para cada paciente, adotar pagamentos agrupados, integrar redes e construir plataformas de informação. O ICHOM (International Consortium for Health Outcomes Measurement) desenvolveu conjuntos padronizados de desfechos, incluindo medidas relatadas pelos pacientes (PROMs e PREMs) (ICHOM, [s.d.]).

Em paralelo, o Triple Aim (BERWICK; NOLAN; WHITTINGTON, 2008) propôs perseguir simultaneamente melhor experiência de cuidado, melhor saúde da população e menor custo per capita. A formulação evoluiu para o Quadruple Aim (BODENHEIMER; SINSKY, 2014), que incorporou o bem-estar dos profissionais, e para o Quintuple Aim (NUNDY; COOPER; MATE, 2022), que acrescentou a equidade em saúde.

A abordagem de Porter recebeu críticas relevantes, sobretudo a partir de sistemas universais. O Painel de Especialistas da Comissão Europeia sobre Formas Eficazes de Investir em Saúde (EXPH), em 2019, propôs (EXPH, 2019) uma definição ampliada, com quatro pilares:

• Valor pessoal — cuidado apropriado para alcançar os objetivos de cada paciente;
• Valor técnico — melhores resultados possíveis com os recursos disponíveis;
• Valor alocativo — distribuição equitativa dos recursos entre grupos de pacientes;
• Valor social — contribuição do cuidado para a participação e a conexão social, a coesão e a solidariedade.

Soma-se a isso a noção de valor público (MOORE, 1995), segundo a qual organizações públicas criam valor quando produzem resultados socialmente desejados, legitimados democraticamente e sustentados por capacidades operacionais. Em sistemas universais, essa perspectiva é indispensável: o valor de uma inovação não se esgota no desfecho clínico individual, mas inclui efeitos sobre a equidade, a confiança no sistema e a coesão social.

Para fins deste ensaio, proponho uma síntese em cinco dimensões de valor da inovação em saúde:

2.5 Difusão, adoção e sustentação: por que boas inovações fracassam

Uma das constatações mais robustas da literatura é que a maior parte das inovações não fracassa por deficiência tecnológica, mas por falhas de adoção, escala e sustentação. A revisão sistemática de Greenhalgh et al. (2004) sobre difusão de inovações em organizações de serviços de saúde identificou fatores ligados à própria inovação (vantagem relativa, compatibilidade, complexidade, possibilidade de teste), aos adotantes, à organização (prontidão, capacidade de absorção, liderança), ao contexto externo e aos processos de implementação. O referencial NASSS (Non-adoption, Abandonment, Scale-up, Spread and Sustainability) (GREENHALGH et al., 2017) mostrou que tecnologias digitais em saúde tendem a fracassar quando a complexidade se acumula em múltiplos domínios: a condição clínica, a tecnologia, a proposta de valor, os adotantes, a organização, o sistema mais amplo e sua evolução no tempo.

Dois mecanismos institucionais são decisivos para a geração de valor:

• Avaliação de Tecnologias em Saúde (ATS): processo multidisciplinar que avalia eficácia, segurança, custo-efetividade, impacto orçamentário e aspectos éticos, sociais e organizacionais das tecnologias. Agências como o NICE (Reino Unido), o IQWiG (Alemanha), a HAS (França), o CADTH/CDA-AMC (Canadá) e a Conitec (Brasil) (BRASIL, 2011) funcionam como filtros de valor e como sinalizadores para a indústria sobre o que o sistema de saúde está disposto a pagar.
• Ciência da implementação: campo que estuda métodos para promover a adoção sistemática de práticas baseadas em evidências (referenciais como CFIR e RE-AIM) (DAMSCHRODER et al., 2009; GLASGOW; VOGT; BOLES, 1999), essencial para cruzar o chamado "vale da morte" entre a prova de conceito e o uso em escala.

2.6 Tendências tecnológicas e fronteiras de valor

A literatura recente converge em torno de algumas fronteiras que devem moldar a próxima década:

• Inteligência artificial: apoio diagnóstico (imagem, patologia, dermatologia), triagem, predição de risco, automação administrativa e, desde 2023, modelos de linguagem aplicados a documentação clínica, comunicação com pacientes e apoio à decisão. Os desafios incluem vieses, validação em populações locais, responsabilidade, privacidade e integração aos fluxos de trabalho.
• Saúde digital e dados: prontuários interoperáveis, redes nacionais de dados, telessaúde, monitoramento remoto e plataformas de dados para pesquisa e vigilância. A interoperabilidade (padrões como HL7 FHIR) (HL7 INTERNATIONAL, [s.d.]) e a governança de dados tornaram-se infraestrutura crítica.
• Gêmeos digitais: representações computacionais dinâmicas de pacientes, órgãos, serviços ou sistemas de saúde, alimentadas por dados em tempo real, permitindo simulação e planejamento — uma fronteira emergente de pesquisa com grande potencial para a gestão de redes e para a medicina personalizada.
• Genômica e medicina de precisão: programas nacionais de sequenciamento, diagnóstico de doenças raras e oncologia de precisão.
• Biotecnologia e terapias avançadas: plataformas de mRNA, anticorpos monoclonais, biossimilares, terapias celulares (CAR-T) e gênicas, com enorme potencial e preços frequentemente proibitivos.
• Bioeconomia e biodiversidade: especialmente relevante para países megadiversos, como o Brasil.
• Saúde e clima: adaptação dos sistemas a riscos climáticos e descarbonização do setor (hospitais sustentáveis, cadeias de suprimento de baixo carbono).

2.7 Tensões e críticas

Esta reflexão não estaria completa sem as tensões que atravessam o campo:

• Inovação versus acesso: tecnologias de alto custo podem aprofundar desigualdades e comprometer a sustentabilidade financeira dos sistemas; a judicialização da saúde no Brasil é uma expressão dessa tensão.
• Novidade versus valor: nem toda inovação agrega valor; muitas oferecem ganhos marginais a custo elevado ("me-too", evergreening de patentes).
• Mercado versus necessidades: o investimento privado concentra-se em mercados solventes, deixando lacunas em doenças negligenciadas, antimicrobianos e condições prevalentes em populações pobres.
• Propriedade intelectual e soberania: o regime do Acordo TRIPS, as flexibilidades da Declaração de Doha (WTO, 2001) e o debate sobre a suspensão de patentes durante a pandemia revelam a disputa sobre quem controla o conhecimento.
• Dados e privacidade: o valor dos dados de saúde convive com riscos de vigilância, comercialização indevida e perda de confiança pública.
• Tecnocentrismo: o foco excessivo em tecnologia pode obscurecer inovações organizacionais e sociais de maior impacto e reforçar modelos hospitalocêntricos.

3. Análise comparativa entre países

3.1 Critérios e método

A comparação é qualitativa e orientada por seis dimensões analíticas:

• Arquitetura do sistema de saúde (universal público, seguro social, misto, predominantemente privado);
• Governança e instrumentos da política de inovação (financiamento à pesquisa, agências, missões, compras públicas);
• Articulação com a base produtiva (indústria nacional, produção pública, estratégia de soberania);
• Mecanismos de valor e incorporação (ATS, modelos de pagamento, reembolso condicionado);
• Infraestrutura digital e de dados;
• Forças, limites e lições.

Os países foram selecionados para representar diversidade de sistemas de saúde, níveis de renda e trajetórias de desenvolvimento. Indicadores quantitativos (gasto em saúde, gasto em P&D, posição em índices de inovação) devem ser atualizados a partir das bases da OMS, da OCDE, da UNESCO e da OMPI antes de uso em publicações, dada sua variação anual. Como referência, no Índice Global de Inovação 2025 da OMPI, o Brasil ocupou a 52ª posição entre 139 economias, sendo o segundo da América Latina, atrás do Chile (WIPO, 2025).

3.2 Perfis nacionais

Estados Unidos — liderança científica e de mercado, com baixo valor sistêmico

Os EUA concentram a maior base de pesquisa biomédica do mundo, sustentada pelo financiamento público do NIH, por agências de desenvolvimento avançado como a BARDA (contramedidas médicas) e a ARPA-H (criada em 2022, inspirada no modelo DARPA) (ARPA-H, [s.d.]), por um mercado de capital de risco profundo e por instrumentos como a Lei Bayh-Dole (1980), que permitiu às universidades patentear resultados de pesquisa financiada com recursos federais (MAZZUCATO, 2013). A FDA mantém vias regulatórias aceleradas (breakthrough therapy, breakthrough devices). A Operação Warp Speed mostrou a capacidade de coordenação estatal em missões de emergência.

O paradoxo norte-americano é conhecido: o país gasta muito mais em saúde, em proporção do PIB, do que qualquer outro país da OCDE, mas apresenta resultados populacionais inferiores (expectativa de vida, mortalidade materna e evitável) e grandes desigualdades de acesso. O CMS Innovation Center (criado em 2010 pelo Affordable Care Act) testa modelos de pagamento baseados em valor (organizações de cuidado responsável — ACOs, pagamentos agrupados), com resultados heterogêneos (CMS, [s.d.]). A partir de 2025, cortes e reestruturações propostos no financiamento federal à pesquisa introduziram incertezas relevantes para o ecossistema.

Lição: excelência científica e mercado dinâmico não garantem valor sistêmico; sem cobertura universal e mecanismos de coordenação e regulação de preços, a inovação tende a elevar custos e desigualdades.

Reino Unido — o sistema público como avaliador e plataforma de inovação

O NHS é um sistema nacional, público e universal, que combina o papel de grande comprador com mecanismos sofisticados de valor. O NICE (1999) é referência mundial em ATS, com limiares explícitos de custo-efetividade (NICE, [s.d.]). A infraestrutura de inovação inclui o National Institute for Health and Care Research (NIHR), as Health Innovation Networks (antigas Academic Health Science Networks), o Accelerated Access Collaborative e ativos de dados e genômica de classe mundial, como o UK Biobank e a Genomics England (UK BIOBANK, [s.d.]; GENOMICS ENGLAND, [s.d.]). Durante a pandemia, o ensaio RECOVERY — que identificou a dexametasona como tratamento eficaz para covid-19 grave (RECOVERY COLLABORATIVE GROUP, 2021) — e a Força-Tarefa de Vacinas demonstraram o valor de um sistema integrado para pesquisa pragmática em escala.

O Plano de Saúde de 10 Anos do NHS (2025) organiza-se em três deslocamentos: do hospital para a comunidade, do analógico para o digital e do tratamento da doença para a prevenção (UNITED KINGDOM, 2025). Os limites residem no subfinanciamento crônico, nas filas e na dificuldade de difundir inovações de forma homogênea no território.

Lição: um sistema universal pode ser simultaneamente comprador exigente e plataforma de inovação, especialmente quando integra dados, pesquisa clínica e ATS.

Alemanha — seguro social, avaliação de benefício e inovação digital regulada

O sistema alemão de seguro social (Gesetzliche Krankenversicherung) combina financiamento solidário com pluralidade de prestadores. Dois instrumentos destacam-se. O AMNOG (2011) instituiu a avaliação de benefício adicional de novos medicamentos pelo IQWiG e pelo G-BA, vinculando o preço negociado ao benefício demonstrado (G-BA, [s.d.]). A Lei de Assistência Digital (DVG, 2019) criou o regime DiGA, pelo qual aplicativos de saúde podem ser prescritos e reembolsados, com um período provisório de uso enquanto geram evidências de efeito positivo — um exemplo de reembolso condicionado à produção de evidências (BFARM, [s.d.]). O Fundo de Inovação do G-BA financia projetos de novas formas de cuidado e de pesquisa em serviços de saúde, com potencial de incorporação ao sistema.

O ecossistema biotecnológico alemão (com exemplos como a BioNTech) combina pesquisa pública forte (institutos Max Planck, Helmholtz, Fraunhofer) e base industrial tradicional. O ponto fraco historicamente apontado é a digitalização tardia dos serviços, que o país busca acelerar com o prontuário eletrônico nacional.

Lição: vincular preço e reembolso ao benefício demonstrado e criar vias de acesso condicionado para inovações digitais são estratégias replicáveis.

França — plano de Estado para soberania em saúde

A França reagiu às vulnerabilidades expostas pela pandemia com um plano explícito de soberania sanitária. O plano Innovation Santé 2030, integrado ao programa France 2030, mobiliza recursos da ordem de sete bilhões de euros para pesquisa biomédica, biotecnologias, saúde digital, bioprodução e relocalização de medicamentos essenciais (FRANCE, 2021). A Haute Autorité de Santé (HAS) realiza a avaliação de valor terapêutico, e mecanismos como o acesso antecipado a medicamentos e o PECAN (cobertura antecipada de dispositivos médicos digitais) aceleram a entrada de inovações promissoras. O prontuário Mon Espace Santé constitui a base da infraestrutura digital do cidadão (MON ESPACE SANTÉ, [s.d.]).

Lição: soberania sanitária pode ser tratada como política de Estado, com metas, orçamento e governança interministerial.

Israel — dados integrados como ativo estratégico

O sistema israelense é universal, operado por quatro organizações de manutenção da saúde (HMOs), como Clalit e Maccabi, que desde os anos 1990 dispõem de prontuários eletrônicos longitudinais e integrados, cobrindo praticamente toda a população. Esse patrimônio de dados, combinado a um ecossistema de startups intensamente conectado à pesquisa militar e universitária e à Autoridade de Inovação de Israel (ISRAEL INNOVATION AUTHORITY, [s.d.]), sustenta pesquisa preditiva e inovação digital. Em 2021, o acordo com a Pfizer para fornecimento antecipado de vacinas em troca de dados epidemiológicos agregados tornou-se emblemático — e controverso — da conversão de dados populacionais em ativo de negociação (ROSEN; WAITZBERG; ISRAELI, 2021).

Lição: dados longitudinais integrados são infraestrutura de inovação de alto valor; sua governança exige transparência e salvaguardas éticas robustas.

Estônia — Estado digital como plataforma

A Estônia construiu, desde os anos 2000, uma infraestrutura de governo digital baseada em identidade eletrônica universal e na camada de interoperabilidade X-Road, que conecta registros públicos e privados de forma descentralizada. O sistema nacional de informação em saúde integra prontuário, prescrição eletrônica (com adoção praticamente universal) e registros de imagem, com trilhas de auditoria que permitem ao cidadão verificar quem acessou seus dados. O Biobanco Estoniano integra dados genômicos a registros de saúde para pesquisa em medicina personalizada (E-ESTONIA, [s.d.]).

Lição: a interoperabilidade e a confiança do cidadão (transparência de acesso) são mais decisivas do que o volume de investimento; países pequenos podem liderar pela arquitetura institucional.

Coreia do Sul — Estado desenvolvimentista e saúde como indústria estratégica

A Coreia do Sul combina seguro nacional de saúde de cobertura universal e pagador único, com uma agência de revisão e avaliação (HIRA) (HIRA, [s.d.]) que dispõe de uma das maiores bases de dados de sinistros do mundo, e uma política industrial ativa que elegeu a bio-saúde como indústria estratégica nacional. O país está entre os de maior intensidade de gasto em P&D em relação ao PIB no mundo. Conglomerados como Samsung (Samsung Biologics, Samsung Bioepis) e empresas como a Celltrion tornaram o país líder global em fabricação sob contrato de biofármacos e em biossimilares. A resposta à covid-19, com testagem rápida e rastreamento baseado em dados, evidenciou a capacidade de coordenação entre Estado, indústria de diagnósticos e sistema de saúde.

Lição: a combinação de pagador único com política industrial deliberada, metas de exportação e investimento maciço em P&D pode criar liderança global em segmentos específicos (biossimilares, bioprodução).

China — escala, compras centralizadas e ascensão da inovação farmacêutica

A China tem na estratégia Saúde China 2030 o marco de sua política sanitária (TAN; LIU; SHAO, 2017) e combina objetivos de cobertura com metas industriais. Dois movimentos se destacam. Primeiro, as compras centralizadas por volume (volume-based procurement, a partir de 2018) reduziram drasticamente os preços de genéricos e dispositivos, liberando recursos e forçando a indústria a migrar para a inovação (ZHAO; WU, 2023). Segundo, a reforma regulatória da agência NMPA, a partir de 2015, acelerou aprovações e harmonizou padrões internacionais, o que, combinado a investimento público e privado, transformou o país em fonte crescente de moléculas inovadoras, com empresas chinesas protagonizando uma fração cada vez maior dos acordos de licenciamento com grandes farmacêuticas globais. A China também investe fortemente em hospitais digitais e inteligência artificial médica.

Os limites incluem desigualdades regionais e urbano-rurais, debilidade relativa da atenção primária e preocupações com transparência de dados e governança.

Lição: o poder de compra centralizado pode simultaneamente reduzir custos e induzir a indústria a subir na cadeia de valor, desde que combinado a regulação moderna e investimento em capacidade de P&D.

Índia — escala, frugalidade e infraestrutura digital pública

A Índia é conhecida como "farmácia do mundo" pela escala de sua produção de genéricos e vacinas — o Serum Institute of India é o maior fabricante mundial de vacinas em número de doses (SERUM INSTITUTE OF INDIA, [s.d.]). A estratégia recente combina o esquema de seguro público PM-JAY (Ayushman Bharat, 2018) (NHA, [s.d.]a), voltado à população de baixa renda, com a Missão Digital Ayushman Bharat (2021) (NHA, [s.d.]b), que cria identificadores de saúde e uma infraestrutura digital pública interoperável, na linha do modelo de "infraestrutura pública digital" que o país aplicou em identidade (Aadhaar) e pagamentos (UPI). A plataforma CoWIN gerenciou a vacinação contra covid-19 de centenas de milhões de pessoas. O país é também berço de inovações frugais em serviços (Aravind Eye Care, Narayana Health), que combinam alto volume, padronização e custos muito baixos (GOVINDARAJAN; RAMAMURTI, 2013).

Os limites incluem baixo gasto público em saúde, forte dependência de gastos diretos das famílias e dependência de insumos farmacêuticos ativos importados da China, que a Índia busca reduzir com esquemas de incentivo à produção (Production Linked Incentive).

Lição: infraestrutura digital pública e inovação frugal podem ampliar acesso em escala com custos baixos; a produção de genéricos não substitui a necessidade de autonomia em insumos.

Cuba — ciclo fechado e soberania biotecnológica

Cuba desenvolveu, sob restrições econômicas severas, um polo biotecnológico público articulado desde os anos 1980, hoje organizado no grupo estatal BioCubaFarma, que integra pesquisa, produção, regulação e uso no sistema de saúde em "ciclo fechado" (LAGE, 2007). O modelo produziu vacinas próprias (inclusive contra covid-19, como Abdala e Soberana), a vacina terapêutica contra câncer de pulmão CIMAvax-EGF e produtos exportados a dezenas de países. A integração com uma atenção primária forte e com vigilância epidemiológica permite ensaios e implementação rápidos.

Os limites residem na restrição de recursos, no acesso limitado a insumos e mercados internacionais e em dificuldades de escalar a produção e a validação regulatória internacional.

Lição: a integração vertical entre pesquisa, produção e sistema de saúde público pode gerar autonomia tecnológica relevante mesmo com recursos escassos, quando há continuidade de política por décadas.

Brasil — sistema universal, CEIS e o desafio da escala

O Brasil dispõe de um ativo raro entre países de renda média: um sistema universal de grande escala (SUS), com uma das maiores redes de atenção primária do mundo, um dos maiores programas públicos de imunização, uma base de dados nacional em consolidação (Rede Nacional de Dados em Saúde, RNDS) e instituições públicas de ciência e produção com capacidade demonstrada (Fiocruz, com Bio-Manguinhos e Farmanguinhos, Instituto Butantan, laboratórios farmacêuticos oficiais). O país conta com agência de ATS institucionalizada (Conitec, criada pela Lei 12.401/2011) (BRASIL, 2011), agência reguladora respeitada (Anvisa) e experiência acumulada em instrumentos como as PDPs e as encomendas tecnológicas.

Desde 2023, o país retomou a política do CEIS como eixo estratégico, com a Estratégia Nacional para o Desenvolvimento do CEIS e a Missão 2 da Nova Indústria Brasil, que estabelece como meta elevar a produção nacional de medicamentos, vacinas, equipamentos, dispositivos e outros insumos de cerca de 42% para 70% das necessidades nacionais até 2033, com uma meta intermediária de 50% em 2026 (BRASIL, 2024). Os investimentos anunciados para a missão, somando recursos públicos e privados, superam R$ 65 bilhões (BRASIL, 2026). No entanto, segundo o próprio Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços, a missão da saúde é a única entre as seis da política que não deve alcançar a meta de 2026 — o que evidencia a dificuldade de reverter uma dependência estrutural em curto prazo (MISSÃO…, 2026). O programa SUS Digital e a expansão da telessaúde completam o quadro.

Iniciativas territoriais também ganham relevância, como o Polo/Distrito de Inovação em Saúde do Ceará, ancorado na Fiocruz Ceará, que articula pesquisa, empreendedorismo, produção e serviços em um território de menor densidade industrial — uma estratégia relevante para desconcentrar as capacidades do CEIS, historicamente concentradas no Sudeste.

Os limites estruturais incluem o subfinanciamento do SUS (o gasto público em saúde é inferior à metade do gasto total, padrão atípico para um sistema universal), a instabilidade dos instrumentos (PDPs com ciclos de interrupção e insegurança jurídica), a dependência de insumos farmacêuticos ativos e de componentes eletrônicos, a fragmentação dos dados, a judicialização e a baixa intensidade relativa de P&D empresarial.

Lição (para o próprio Brasil): o país tem os ativos certos — escala da demanda pública, instituições produtoras, ATS e base científica —, mas precisa de continuidade, coordenação e mecanismos de valor que alinhem incorporação, compras e desenvolvimento produtivo.

3.3 Quadro comparativo sintético

3.4 Tipologia de modelos

A comparação permite identificar sete modelos, que não são excludentes e frequentemente se combinam:

• Modelo liderado pela ciência e pelo mercado (EUA): alta capacidade de gerar inovações radicais, baixa capacidade de convertê-las em valor sistêmico e equidade.
• Modelo do comprador inteligente e avaliador (Reino Unido, Alemanha, França): sistemas universais usam ATS, negociação de preços e reembolso condicionado para filtrar e orientar a inovação pelo valor.
• Modelo de plataforma de dados integrados (Israel, Estônia): o ativo central é a informação longitudinal interoperável e a confiança do cidadão.
• Modelo desenvolvimentista (Coreia do Sul, China): o Estado elege a saúde como indústria estratégica e combina pagador único ou compras centralizadas com política industrial agressiva.
• Modelo de escala e frugalidade (Índia): inovação orientada a custo baixo e alcance massivo, apoiada em infraestrutura digital pública.
• Modelo de ciclo fechado soberano (Cuba): integração vertical pública entre pesquisa, produção e sistema de saúde.
• Modelo do sistema universal como indutor do desenvolvimento (Brasil): uso da demanda do SUS e das instituições públicas para articular saúde, indústria e tecnologia — com grande potencial e desafios de continuidade e escala.

3.5 Padrões transversais

A análise comparativa revela sete padrões que atravessam as experiências bem-sucedidas:

• Direcionalidade: os países que mais avançam definem prioridades explícitas (missões, cadeias estratégicas, metas mensuráveis), em vez de apoiar a inovação de forma difusa.
• Poder de compra como instrumento de política: sistemas com demanda concentrada (NHS, pagadores únicos, compras centralizadas chinesas, SUS) têm alavanca para induzir inovação e reduzir preços — desde que usem esse poder de forma estratégica e previsível.
• Valor como filtro e como sinal: ATS robusta, negociação de preços vinculada a benefício e reembolso condicionado à geração de evidências orientam a indústria para o que o sistema considera valioso.
• Dados como infraestrutura: interoperabilidade, identificação unívoca e governança transparente são pré-condições para inovação digital, pesquisa pragmática e IA confiável.
• Instituições públicas de ciência e produção: do NIH ao Bio-Manguinhos, do Serum Institute (privado, mas articulado a compras públicas) ao polo cubano, a capacidade instalada é o que permite responder a emergências.
• Continuidade de política: os casos de sucesso (Coreia, Cuba, Estônia, Reino Unido com o NICE) resultam de décadas de política consistente; a descontinuidade destrói capacidades acumuladas.
• Inovação organizacional como multiplicadora: tecnologias só geram valor quando acompanhadas de mudanças nos modelos de cuidado, pagamento e gestão.

4. Implicações e agenda estratégica para o Brasil

Com base nos referenciais discutidos e na comparação internacional, proponho uma agenda estruturada em oito eixos:

4.1 Missões sanitárias com metas mensuráveis. Traduzir a Missão 2 da NIB e a Estratégia do CEIS em missões concretas vinculadas a necessidades epidemiológicas (por exemplo: autonomia em vacinas e hemoderivados; diagnóstico precoce do câncer de colo do útero e de mama em todo o território; cuidado integral do idoso na atenção primária), com indicadores, governança interministerial e prestação de contas pública.

4.2 Compras públicas estáveis e orientadas à inovação. Dar segurança jurídica e previsibilidade às PDPs, às encomendas tecnológicas e aos contratos de compra de longo prazo, condicionando o acesso ao mercado público à transferência de tecnologia, à produção local e a preços sustentáveis.

4.3 ATS orientada a valor ampliado. Fortalecer a Conitec e integrar à avaliação as dimensões de equidade, impacto organizacional e desenvolvimento produtivo; adotar mecanismos de acesso condicionado com geração de evidências no mundo real (inspirados no DiGA e no acesso antecipado francês), especialmente para tecnologias digitais.

4.4 Dados como bem público estratégico. Consolidar a RNDS com padrões abertos de interoperabilidade, identificação unívoca, trilhas de auditoria acessíveis ao cidadão (como na Estônia) e governança compatível com a LGPD, criando ambientes seguros de dados para pesquisa, vigilância e desenvolvimento de IA validada na população brasileira.

4.5 Inteligência artificial e saúde digital a serviço da atenção primária. Priorizar soluções que fortaleçam a APS e a coordenação do cuidado — telessaúde, apoio diagnóstico, assistentes virtuais, monitoramento remoto de condições crônicas, gêmeos digitais de redes e territórios —, com avaliação rigorosa de efetividade, vieses e impacto na força de trabalho.

4.6 Regionalização do CEIS e ecossistemas territoriais. Apoiar distritos e polos de inovação em saúde fora do eixo tradicional, como a experiência do Ceará, articulando instituições públicas de ciência, universidades, startups, laboratórios oficiais e redes de serviços, com instrumentos de financiamento adequados a cada estágio de maturidade tecnológica.

4.7 Financiamento paciente e de risco. Ampliar e estabilizar o financiamento de P&D em saúde (FNDCT, BNDES, Finep, fundações estaduais de amparo), com instrumentos que cubram o "vale da morte" entre a prova de conceito e a produção, e com cláusulas de retorno público (acesso, preço, licenciamento) para o investimento estatal.

4.8 Formação, ciência da implementação e participação social. Formar profissionais em inovação, gestão de tecnologias, ciência de dados e implementação; institucionalizar a avaliação da implementação em escala; e envolver usuários, trabalhadores e o controle social na definição de prioridades — a quádrupla hélice aplicada ao SUS.

5. Considerações finais

A inovação em saúde é, antes de tudo, uma escolha estratégica sobre que tipo de sistema de saúde e que tipo de desenvolvimento uma sociedade deseja. A comparação internacional mostra que não existe um modelo único de sucesso, mas existem regularidades: direcionalidade, uso inteligente do poder de compra, valor como critério, dados como infraestrutura, instituições públicas fortes e continuidade de política.

O Brasil ocupa uma posição singular. Poucos países de renda média combinam um sistema universal de escala continental, instituições públicas com capacidade produtiva e científica comprovada, uma agência de ATS institucionalizada e uma tradição intelectual própria — o CEIS — que pensa a saúde simultaneamente como direito e como vetor de desenvolvimento. O desafio não é de diagnóstico, mas de execução: dar continuidade, coordenação, escala e mensuração às políticas; orientar a inovação por uma noção ampliada de valor; e distribuir territorialmente as capacidades.

Transformar a inovação em valor significa, em última instância, garantir que o conhecimento produzido chegue às pessoas, reduza desigualdades, sustente o sistema e fortaleça a capacidade do país de decidir sobre seu próprio futuro sanitário.

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